telegram

مشروطه نظام بودجه را دگرگون کرد

قبل از مشروطیت بودجه بستگی کامل به اوضاع حکومت داشت. هرگاه حکومت مرکزی قدرت و اعتباری داشت؛ همچنین حکام ایالات و ولایات که نماینده شاه محسوب می‌شدند با اقتدار و شایستگی، محل ماموریت خود را اداره می‌کردند و مالیات‌ها را از مالکان و خوانین و عشایر و اصناف وصول می‌کردند، بودجه تعادل داشت.

البته بیشترین پرداخت‌ها شامل پرداخت حقوق و مستمریات بود و برنامه عمرانی در آن دیده نمی‌شد و معمولا دخل‌وخرج با هم برابر بود تا کسری در آن وجود نداشته باشد.

 اسد‌الله عبدلی آشتیانی، نویسنده کتابچه «نخستین بودجه حقوق و مستمریات مجلس شورای ملی (قوی‌ئیل ۱۲۸۶ خورشیدی)» است. او در این کتاب به نخستین اقدامات در زمینه تدوین و تنظیم بودجه در ایران پرداخته است. روابط عمومی کتابخانه، موزه و مرکز اسناد مجلس گفت‌وگویی با این محقق و سندپژوه انجام داده است که در اینجا بخش‌هایی از آن را می‌خوانید:

 اگر به هر دلیلی عواید یا دخل بیشتر از خرج بود اضافه آن به چه شکلی محاسبه می‌شد؟
 اگر عواید حاصله مقداری زیادتر از مخارج بود، اضافه آن به خزانه شاهی می‌رفت، چنانکه در قسمتی از سال‌های سلطنت ناصرالدین شاه قاجار، عواید بیشتر از مخارج بوده است. این به آن معنی است که در این دوره توازنی در دخل‌وخرج وجود داشته است.

آفات بودجه‌ریزی کهن چه بود یا چه عواملی باعث تهدید عواید بودجه قبل از مشروطیت بود؟
دو عامل مهم عواید حکمرانی و سلطنت را مورد تهدید جدی قرار می‌داد. خشکسالی و جنگ‌های درازمدت باعث نرسیدن عایدات برای حکومت مرکزی و بالطبع تهدید جدی برای بودجه محسوب می‌شد. چون اساسا مالیات از کشاورزان و زمین‌داران بزرگ اخذ می‌شد. البته صاحبان حِرف شهری هم از پرداخت‌کنندگان اصلی مالیات بودند که بخش مهم و قابل ملاحظه آن وابستگی تمام و کمال به کشاورزی و ابزار و ادوات آن داشت و به نحوی با زمین و زراعت مرتبط می‌شد. البته عامل سوم یعنی تجارت و تبادل کالا در واردات و صادرات و گمرکات نقش داشته است به‌طوری که یکی از شروط وام از دول خارجی به‌خصوص روس‌ها واگذاری عایدات گمرکات به آنها بوده که این امر نشانگر اهمیت و جایگاه آن در بودجه مملکت بوده است.

 روش نوشتن کتابچه‌های دخل‌وخرج یا دستورالعمل که نوعی نوشتن بودجه محسوب می‌شد چگونه بوده است؟
حکام ولایات و ایالات هر ساله از مردم ساکن مناطق تحت حکومت خود مالیات‌های مستقیم و عوارض گمرکی به‌صورت جنسی و نقدی دریافت می‌کردند، و از این مقدار، سهمی برای حکومت مرکزی که در رأس آن شاه قرار داشت، تعیین می‌کردند. از نظر تفکیک قوا، مرزی میان هیات دولت و مقام سلطنت وجود نداشت و مردم به‌عنوان رعیت و زیردست و فرمانبر و مهم‌ترین تامین‌کنندگان مالیات، هیچ‌گونه نظارتی بر امور دخل‌وخرج کشور نداشتند، زیرا شاه، اجازه دخالت به هیچ‌کسی در هیچ‌ یک از امور حکومت را نمی‌داد. براساس اسناد و مدارک تاریخی بازمانده از امور مالی و بودجه‌ای که در قالب «کتابچه‌های جمع و خرج و دستورالعمل» موجود است و توسط مستوفیان دفتر استیفای ایالتی و ولایتی با خط سیاق ترسیم و تنظیم شده، می‌توان به تنظیم و نوع بودجه‌ریزی در نظام سلطنتی قبل از مشروطه پی‌برد و نحوه کارکرد دخل‌وخرج در موارد مذکور را مورد دقت نظر و محاسبه قرار داد.شیوه کار مامورین مالیه به‌این‌گونه بوده که مستوفی هر ولایت و ایالت (شهرستان و استان) کتابچه‌ای را به‌عنوان بودجه دخل‌وخرج منطقه خود با تمام جزئیات تنظیم می‌کرد و خود وی زیرنظر مستوفی‌الممالک (وزیر دارایی کل) که ریاست دفتر استیفا را برعهده داشت، یا معاونش (وزیر دفتر یا معاون مالیه) انجام وظیفه می‌کرد. در مواردی که والی محلی یکی از شاهزادگان درجه اول بود، از جانب وی پیشکار مالیه تعیین می‌شد و مسوول اجرای کتابچه یا دستور‌العمل ولایت بود. گاهی دولت برای رعایت حیثیت شاهزادگان والی و حاکم، شخصی دیگر را به‌ سمت پیشکاری تعیین می‌کرد که در این قبیل موارد، مسوولیت متوجه والی نبود و پیشکاری که دفتر استیفا او را معین کرده بود، مسوول اجرای دستورالعمل و ارائه حساب و کتاب بود. این کتابچه‌ها به‌صورت سیاهه‌نویسی تنظیم و به دفتر استیفای مرکز ارسال می‌شد که پس از تایید مستوفی‌الممالک یا وزیر دفتر، به صحه و تایید شاه نیز می‌رسید و اجرایی می‌شد. این مورد بیشتر شامل پرداخت حقوق و مستمریات بود و همان‌طور که ذکر آن رفت در این موضوع مشخص برنامه عمرانی در آن دیده نمی‌شد.

 مستوفیان به‌عنوان مهم‌ترین نویسندگان کتابچه‌های دخل‌وخرج و تنظیم‌کنندگان اسناد دولتی یا رسمی در تنظیم عایدات و مخارج چگونه و در کجا مشغول کار بودند؟
پیش از مشروطیت وظیفه مستوفی دریافت مالیات و نظارت بر خرج بود. البته این مهم زیر نظر شخص شاه انجام می‌گرفت و برای وصول مالیات هر ولایت مستوفیانی در تهران بودند که به موجب فرمان شاه به این سمت منصوب شده و زیر نظر یک نفر که «وزیر دفتر» نامیده می‌شد به تحصیل مالیات ایالات و ولایات می‌پرداختند. کار مالیات کشور را مستوفیان در منازل خود انجام داده و هفته‌ای یک روز نیز در منزل وزیر دفتر جمع شده به تنظیم و تنسیق امور می‌پرداختند. حتی اسناد خرج را جزوی از مجموعه بایگانی خود می‌دانستند و به‌کسی جز مستوفی‌الممالک که رئیس همه آنها بود پاسخگو نبودند. البته این موارد هر چه به اواخر قاجار می‌رسد بیشتر و چشمگیر‌تر از قبل بوده است.

 عایدات مهم کشور چه بود و مسوولیت مستوفی‌الممالک در ساختار مالیه چگونه بود؟
برای اداره مملکت دو عایدی مهم وجود داشت. یکی مالیات املاک زراعی و دیگری عواید گمرکی در دولت قاجار، همانند سلسله‌های دیگر حکومت‌گر در ایران مدیریت مالی بر عهده شخص مستوفی‌الممالک بود که مامور توازن بین دخل‌وخرج مملکت محسوب می‌شد و تا نهضت مشروطه براساس خدمات رسمی مستوفیان رسمی دفتر استیفا اداره می‌شد.

 مستوفیان کتابچه‌های دخل‌وخرج هر محل را که عبارت از مالیات‌های مستقیم بود تعیین می‌کردند و از مستوفیان ایالتی و ولایتی می‌خواستند که آنها را دریافت کنند و سپس مخارج را از عایدات آن کم می‌کردند.

 مخارج مورد نظر که بخش بزرگی از عایدات را در برمی‌گرفت چند نوع بودند؟
مخارج دو نوع بود:

اول مخارج ولایتی: که عبارت از حقوق مستخدمان و صاحبان مستمری و وظیفه و تخفیفات محلی بود.

 دوم مصارف دیوانی: مشتمل بر مخارج قشونی و حقوق و مستمری اشخاصی که اهل محل نبوده و بر حسب تقاضای خودشان به خرج محل منظور می‌شد.

 اولین و قدیمی‌ترین اصلاح بودجه براساس مستندات تاریخی چه زمانی اتفاق افتاده است یا به تعریف دیگر آیا اصلاحات مالیه و دخل‌وخرج کشور قبل از مشروطه مورد بررسی و دقت نظر قرار گرفته است‌؟
براساس مستندات تاریخی کتابچه جمع و خرج ممالک محروسه ایران در سال ۱۲۵۵ هجری قمری برابر با ۱۲۱۸ خورشیدی یعنی دوران محمد شاه قاجار موجود است که مقادیر نقدی آن براساس دینار و تومان و مقادیر جنسی آن براساس من و خروار محاسبه شده‌ است. از ویژگی‌های سند مزبور این است که برای نشان دادن مبالغ - برخلاف روش متداول در آن‌ زمان که از علائم خط سیاق استفاده می‌شده و تا اوایل مشروطیت نیز معمول بوده - از اعداد ریاضی و جدول‌بندی چند ستونی استفاده شده است که تا آن تاریخ دیده نشده است وجود این کتابچه دخل‌وخرج نشان می‌دهد که از گذشته‌های دور نیز تا چه حدی برای دخل‌وخرج یا بودجه، اهمیت قائل می‌شده‌اند و افرادی در فکر اصلاح و به روز کردن بودجه‌ریزی براساس اصول علم جدید بوده‌اند. البته اصلاحاتی در دوره صدارت میرزاتقی‌خان امیرکبیر فراهانی صورت پذیرفت به‌طوری که بودجه‌ای که در زمان صدارت این مرد بزرگ نوشته و اجرایی شد یکی از متوازن‌ترین و متعادل‌ترین بودجه‌های قبل از مشروطیت است که در نوع خود، انضباط مالی بسیار بالایی در دوره قاجار محسوب می‌شود. همچنین در دوره صدارت میرزا حسین‌خان سپهسالار هم که خود از رجال روشن بین و مصلح بود نیز توازن در دخل‌وخرج مملکت پیگیری می‌شد. او همانند میرزاتقی‌خان فراهانی در فکر اصلاح نظام مالیه بود که اندیشه‌های او نیز همچون سلفش ره به جایی نبرد. از این به بعد تا انقلاب مشروطه تحولی در نظام بودجه‌ریزی کشور صورت نپذیرفت. هر چند در دوره مظفرالدین‌شاه خارجی‌ها و به‌خصوص بلژیکی‌ها مامور اصلاح نظام مالی ایران بودند، باز با مقاومت سخت مستوفیان روبه‌رو شدند که این اصلاحات را برنمی‌تافتند.

 بعد از استخدام خارجیان در بودجه‌نویسی چه اتفاقی افتاد؟
روشنفکران ایرانی از زمان عباس‌میرزا به بعد در فکر اصلاح نظام مالی بودند که به‌دلایل مختلف و استبداد شاه و شاهزادگان هر بار این مهم به بوته فراموشی سپرده شد. اما نظام مالیه و دیوان استیفا در عصر قاجار تا تاسیس نظام مشروطیت، با تکیه و براساس دستورالعمل و کتابچه‌های دخل‌وخرج معمول عصر قاجار به همان شیوه کهن، فعال بود. بعد با استخدام و به‌کار‌گیری مستشاران مالی خارجی امثال مسیو نوز بلژیکی و مورگان شوستر و دکتر میلسپو آمریکایی و همزمان با منسوخ‌شدن و الغای تیولداری و مستمری و حذف حساب سیاق که مهم‌ترین ابزار کار حسابداری کهن در دست مستوفیان بود، دخل‌وخرج کشور به شیوه نوین و با تلاش پیگیر و مجدانه رجالی مانند تقی‌زاده، وثوق‌السلطنه، صنیع‌الدوله و کسان دیگر به ثمر رسید.

 بودجه در ایران بعد از مشروطیت چگونه شکل گرفت؟
قبل از انقلاب مشروطیت، واژه «بودجه» در زبان فارسی به‌کار نمی‌رفت. چون قانون‌اساسی ایران از نمونه قوانین بلژیک و فرانسه اقتباس شده بود، این واژه وارد قانون محاسبات عمومی ایران شد و تا امروز مورد استفاده قرار می‌گیرد. از سال ۱۲۸۵ خورشیدی با تصویب قانون‌اساسی، مجلس تنها مرجع تصویب‌کننده بودجه شناخته شد. یکی از اقدامات مهم بعد از پیروزی مشروطیت، تهیه و تصویب قانون‌اساسی در ۱۴ ذی‌قعده ۱۳۲۴ (۸ دی‌ماه ۱۲۸۵ خورشیدی) بود. بیش از ۲۸ اصل از قانون مذکور، مربوط به مسائل اقتصادی بود که به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم با بودجه و مسائل اقتصادی آن ارتباط داشت، حتی بعضی از اصول قانون‌اساسی به‌صورت مستقیم با بودجه ارتباط داشت. مثل قوانین مالیات‌ها و دیوان محاسبات - دولتمردان مشروطه و نخبگان سیاسی کشور کوشیدند با ایجاد تغییراتی بنیادین در کتابچه‌های دخل‌وخرج و بودجه‌ریزی کشور، نظام مالیه قبلی را وادار به اصلاح و عیوب آن را برطرف کنند و به این ‌منظور اقداماتی برای نظام پرداخت و هزینه‌ها ایجاد کردند. از آنجا که ساختار مالیه عصر قاجار معایب فراوانی داشت، دخل‌وخرج کشور غیرشفاف و تا حدودی نامنظم بود.

 بودجه در مجالس اول و دوم چگونه تعیین می‌شد؟
دوران مشروطه و به‌خصوص مجالس اول و دوم از نظر مالیه عمومی، دوران گذار نظام غیرمتمرکز بود. در این زمان، مجلس و دولت همزمان می‌کوشیدند تا از اختیارات حکام ولایات و ایالات کاسته و اخذ مالیات را که مهم‌ترین عایدات(دخل)دولت بود، به گروهی از ماموران مالیه که از مرکز فرستاده می‌شدند، بسپرند، اما به‌دلایل گوناگون و ازجمله حاکمان مستبد که همچنان در صدر امور باقی بودند و مناسب نبودن راه‌های مواصلاتی و اغتشاشات، وصول مالیات بسیار دشوار بود، و به‌موقع به مرکز فرستاده نمی‌شد.

مجالس اول و دوم به‌رغم تصویب قوانینی مدرن و اصلاحی و حتی استفاده از کارشناسان خارجی، کاری از پیش نبرد و نتوانست یک نظام بودجه‌ای متمرکز ایجاد کند و تا سال ۱۳۰۶ خورشیدی، این مهم به انجام نرسید.

 در دوران مشروطه چه تحولی در بودجه‌ریزی انجام پذیرفت؟
پس از انقلاب مشروطیت، بودجه از شاه گرفته شد و به نمایندگان ملت یعنی مجلس شورای ملی واگذار شد. تصویب قانون محاسبات عمومی، باعث ایجاد تغییر و تحول زیادی در تهیه و تنظیم بودجه شد؛ زیرا بنابر اصول ۹۴ تا ۱۰۲ متمم قانون‌اساسی، تعیین هر نوع مالیات موکول و مشروط به تصویب مجلس شورای ملی شد و برابر اصل ۹۶ همان قانون، میزان مالیات را هر سال مجلس تصویب و تعیین می‌کرد. اعضای دیوان محاسبات موظف شدند که اوراق سند خرج محاسبات کلیه ادارات دولتی را گردآوری کنند و صورت کلیه محاسبات مملکت را با توجه به ملاحظات خود به مجلس تسلیم کنند.

 اصلاحات مالی مجلس اول شورای ملی چگونه بود؟
مهم‌ترین کار کمیسیون مالی مجلس اول تصویب قانون وظایف یا مستمریات بود که در مقدمه آن چنین آمده است: «وظیفه مرسومی است که به بازماندگان ارباب حقوق دیوانی از هر قبیل داده شود.» این به آن معنی است که حقوق و مستمری در آن دوره نیز به اشخاصی داده می‌شده که همچنان در مشاغل خود باقی بودند یا به بازماندگان‌شان تعلق می‌گرفته است.

از سویی پیشکش حکام برای رسیدن به حکومت ایالات که مظالم بسیاری را برای عامه مردم درپی داشت، از بین رفت. تغییر دیگر گزینه مبلغ «تفاوت عمل» بود. به این معنی که ستونی در دفترچه مالیاتی به این نام بود که در این ستون برای دهات خراب تخفیفی قائل می‌شدند و برای مزارع تازه آباد و جدیدالنسق به‌طور تخمینی مبالغی مالیات پیش‌بینی می‌شد. حکام موظف بودند این تفاوت عمل را منظور کنند. تفاوت عمل، خود شامل پنج کتابچه می‌شد که عبارت بودند از:

کتابچه در دفتر دولتی که میزان مالیات معین دارد

کتابچه حاکم کل

کتابچه حاکم جزء

کتابچه مباشرین

کتابچه کدخدا.

اینکه گفته می‌شد تفاوت عمل در دستور‌العمل جمع شود، مربوط به‌کتابچه حاکم کل است و گزینه‌ای که نمایندگان مجلس پیشنهاد دادند، اعمال تفاوت عمل در سه کتابچه حکام جزء، مباشرین و کدخداها بود که باعث خوشحالی زیاد کشاورزان و رعایا شد.

 وزارتخانه مالیه در مجلس اول شامل چه اداراتی می‌شد؟
۱- ادارات مالیات

۲- ادارات گمرکات

۳- ادارات خالصجات

۴- ادارات ضرابخانه

۵- ادارات وظایف

۶- ادارات تفتیش محاسبات.

 ساختار اولین بودجه حقوقات و مستمریات قوی‌ئیل ۱۲۸۶ شمسی مصوب مجلس شورای ملی چگونه بوده است؟
کتابچه مستمری وحقوق قوی‌ئیل ۱۲۸۶ خورشیدی بر دو اصل پرداخت استوار بوده است:

۱- دستورالعمل یا بودجه ۴۰ ولایت

۲- متعلقین رکاب مبارک که کلیه افراد مرتبط با بیوتات سلطنتی را شامل می‌شد و حقوق و مواجب همراه با مخارج کامل دستگاه سلطنت بود.

 ویژگی کتابچه بودجه حقوقات قوی‌ئیل ۱۲۸۶ خورشیدی در چیست؟
ازجمله ویژگی‌های کتابچه حقوقات آن است که پس از تشکیل اولین دوره مجلس شورای ملی و تصویب قانون‌اساسی در دی‌ماه ۱۲۸۵ خورشیدی، اولین برنامه و مهم‌ترین مساله‌ای که کانون توجه نمایندگان قرار داشت، برنامه اصلاح مالیه بود.

اصلاح تقویت عایدات دولت و صرفه‌جویی در مخارج و حذف هزینه‌های اضافی دولتی و درباری و اصلاح نظام پرداخت حقوقات، از مهم‌ترین دغدغه‌های نمایندگان مجلس اول و کمیسیون مالیه در مجلس بود. بر همین اساس، این کتابچه «اولین سند بودجه رسمی دولت» بود که در سال ۱۲۸۶ خورشیدی به تصویب نمایندگان رسید. از دیگر ویژگی‌های کتابچه مزبور این است که به خط سیاق تدوین و تنظیم شده است. در واقع این کتابچه بودجه را باید اولین بودجه تاریخی مصوب مجلس شورای ملی به خط سیاق دانست و البته آخرین آن هم به خط سیاق در تاریخ پارلمان ایران است.


ارسال نظرات
نام:
ایمیل:
کد امنیتی:
SecImgSes
* نظر:
نگاه بنکر